已经是二十几年前的事情了，笔者主持了一个科研项目，项目完成之后按规矩要开个鉴定会。中午按规矩当然要吃一顿饭，那年代的规矩还不是很重，首先除了接待外宾之外还不太有去高级饭店开席的，都是在自己单位的小食堂里吃，再就是真的是“吃饭”，没有酒水的。

那天走进小食堂就觉得和往常有点不一样，饭桌上的菜盘子不是放在桌子中间，而是分散放在每位来宾的面前，四盘一堆的一放。一打听原来是因为上面有精神，说是要整顿风气，吃饭只准上“四菜一汤”，但又怕来宾们不高兴，于是就来了一个把“四菜一汤”解释为“一个人面前四个菜一碗汤”的名堂。实际上不管是菜肴的品种还是数量反而变得更加多了，而且饭桌上还有了一个能够一边吃一边绕有风趣调侃评论的话题，皆大欢喜，对项目顺利通过鉴定大有好处，唯一被扔在了一旁的是上级指示的真正精神。

这就是特别有中国特色的所谓“上有政策下有对策”。

中文在表示某人很重视某事的时候经常会用到一个词汇：“三令五申”。但是在禁止使用公款大吃大喝的问题上就算还没有到“三万令五万申”的程度，也已经远远不止“三百令五百申”了，在这件事上几乎真的是“年年讲月月讲天天讲”，一直到去年12月，中央政治局会议所通过的八项规定里面还又讲到了“三公消费”，就包含了使用公款大吃大喝的问题。看起来这些“令”和“申”的效果似乎都等于零，真让人有点哭笑不得。可是真要是仔细想一下还不是简单地“等于零”，而根本就成了一个负数，因为现实就是用公款吃喝的规模和豪华程度在日新月异，突飞猛进，二十几年前和今天相比根本就是云泥之差了。

俗话说“民以食为天”，看来官也是以食为天的。从根本上来说，经常在讲的所谓“反腐”问题实际上就是一个规范政府部门公职人员行动的问题，几十年来政府人员的行动不但无法规范下来，反而变得变本加厉，难道解决这个问题真的就这么难？

来看看另外的一组数字吧：

1995年：3亿九千万日元；

1996年：1亿六千万日元；

1997年：1亿1千3百万日元；

1998年：1亿零3百万日元，

1999年：9千1百万日元；

2000年：9千3百万日元；

2001年：8千7百万日元。

这组急速下降的数值是日本各县（日本“县”的行政级别相当于中国的“省”）每年花费在“食粮费”上的平均值，日元和美元的汇率可以按照100：1的进行近似计算。

日本的所谓“食粮费”是指中央和地方各政府衙门花费在购买食品上的开销，只要是花在了吃的喝的上面的钱统统进入这一项，连监狱拘留所里犯人的伙食支出也在内，当然如果各衙门要迎来送往咪西咪西一下的话也是在这个项目中报销。上述的这笔数字表明了一个事实：日本各县的食粮费开销在从1995年到1999年的四年内，急速下降到了四分之一以下，其中1995年开始一年中就减少了一半以上。

当然不可能是监狱拘留所里关押的人数减少了四分之三以上，这种减少是说明食粮费中能够压缩的部分被压缩了，也就是说日本也有过用公款吃喝的问题，这就是被压缩的那部分，而1999年之后食粮费开销趋于平稳是不是表明了这个问题在1999年之后得到了解决呢？

还真是这样，从1995年左右开始，日本曾经有过一个很蓬勃的规范政府部门公职人员行为的运动，矛头直指政府公职人员侵吞公款建小金库以供自己吃喝的行为。

其实真要凭良心说的话，本来日本政府公职人员在吃喝方面的开支也并不是一个什么很吓人的数字，就拿水平最高的1995年做例子，每县吃掉的近四亿日元也就只能买十套左右普通公寓房，和其他国家相比还真不能说算高。但即便是这种低水平的吃喝也激起了很强烈的社会反应，在经过四年之后，这项开支降到了四分之一以下而且稳定了下来，也就是说正常化了。实际上从2000年开始，在日本传媒上已经看不到有关“食粮费”的字样，日本人都认为这个问题已经解决了。

日本到底是用了什么方法在短短四年之内就解决了中国几十年也解决不了的问题呢？

1980年，大阪出现了一个叫“市民ombudsman”的民间组织，这个组织号称他们既不追随任何政党，也不接受任何政府机构或者企业的补助，他们的活动目的就是监视国家和地方公共团体的不正当行为。

这个ombudsman制度本来是瑞典等北欧国家的一种行政监督官员的名称，并不是什么新鲜东西，瑞典从1807年开始就有了这个制度，那年在内政外交都一塌糊涂的瑞典国王古斯塔夫四世被政变所废黜之后，瑞典就结束了绝对王政制度，议会为了监督政府的行为就设立了这么一个具有独立调查权的职位来中立地对政府部门公职人员的作为或者不作为来进行调查，并提出改进的建议，有时甚至可以采取有法律效力的行动。笔者上大学的时候所使用的英语教材《New Concept English》中第3册第53课的“In the public interest”中就地介绍过这种制度，用过这套教材的人都应该记得。

要注意到这种行政监督制度的关键在于独立性和中立性，如果仅是强调行政监督本身的话，那中国早在秦朝就已经有了御监史制度了，但那种监督和被监督的行政权同样属于绝对皇权的一部分，所以和这种ombudsman式行政监督制度不是一回事，事实上中国的御史制度从来就没有能够成功地规范公职人员的行为，一个一个的封建皇朝以同样的模式再三被推翻就说明了这个道理。

现在使用这种方式解决行政的效率和廉洁问题已经不仅是瑞典，也不单是斯堪的纳维亚国家了，全世界已经有好几十个国家有了这种独立行政监督官的制度，在香港这种ombudsman被称为“申诉专员”，是专门调查市民对公职人员就延误处理、不公平对待等事宜所提出来的控告的特派员。香港申诉专员是申诉专员公署的首长，负责调查及调解市民对政府部门及部分由政府资助的公营机构的投诉。

但是日本反而没有，即使在现在除了川崎市等少数几个地方之外也没有什么正式的官方行政监督机构，行政监督的很大一部分就是那个叫“市民ombudsman”的民间组织在操持，这个组织在经过十五年不间断的活动之后，主旨越来越深入人心，最后终于在1995年结成了一个全国性的组织“日本全国市民ombudsman联络会议”，这个全国性组织成立之后的第一件事就是追查使用公款吃喝的所谓“官官接待”。

之所以要追查官官接待的理由是不言自明的：已经用市民们缴纳的税金给各级政府公职人员支付了薪俸，所以政府公职人员再也没有理由使用税金去吃喝了，涉外宴请是一回事，警察消防等特殊行业因为能够理解的理由也需要支付午餐费，但其他的公职人员是找不出理由来吃喝的。就是说不是讨论到底应该吃几个菜几个汤，应该把政府公职人员们的吃喝控制在一个样的程度的问题，而是政府公职人员们根本就没有资格使用税金去吃喝，要吃请自掏腰包！

从1995年4月开始，“日本全国市民ombudsman联络会议”（以下简称“联络会议”）在全国范围内提起了一系列诉讼要求各地政府公开食粮费明细以便查明官官接待的实情，因为被追查的官员们制造出了种种理由拒绝和“联络会议”合作，不肯公布食粮费的明细。所以“联络会议”只能求助于法庭。幸运的是他们得到了法庭的支持，各地的法庭纷纷做出了要求政府以及其他公用机构公布食粮费账目的判决。

得到法庭的支持了的“联络会议”在得到了食粮费的明细之后又在全国各地法院开始了新的一轮诉讼，这次是要求参加接待的政府公职人员返还所花费的接待费用——因为如何处理这些使用公款进行官官接待的官员是各级政府人事部门的内部事务，市民不好干预。但市民却可以自由表达自己拒绝将自己缴纳的税金给那些政府公职人员去吃喝并试图追回那部分被非法侵吞的税金的意愿。只要被吃喝掉的那些税金回来了，那些参加吃喝的官员是不是受到了行政处分并不是市民们关心的问题。

这些诉讼的结果是到1998年7月为止，日本全国25个都道府县的政府工作人员们被迫返还了303亿9千万日元（大约三亿美元左右）的官官接待费用，而日本所有的地方政府也都在1996年左右明确表示再也不使用公费招待政府公职人员，不管是上级还是下级。这样使用公款吃喝首先就违反了法规，而且在被市民组织发现之后肯定还会面临要求返还的诉讼，而且法庭肯定会支持市民组织，在这种情况下还会有谁去动用公款吃喝的脑筋呢？

当然，参加了官官接待并且情节严重的那些公职人员最后不少受到了行政处分。

另一方面，政府公职人员接受私人企业的接待早就已经明确属于受贿行为，这样政府公职人员的吃请问题就算在法律和实行层面上解决了。

这就是从1995年开始只花了4年时间到了1999年之后日本就不存在食粮费问题了的原因。

解决了政府机关的官官接待问题之后，接下来“联络会议”又把矛头指向了警察的小金库问题，还是采取和解决政府食粮费同样的做法，在他们的努力下，到2010年底为止13个道县的警察被迫返还了14亿3千余万日元非法积蓄的的小金库资金。2007年之后“联络会议”又开始了对各地方议会议员经费开支的调查和要求返还活动，到去年年底为止已经迫使地方议员们吐出来了9亿5千余万日元的不正当经费开支。

日本人有一种才能，就是他们很善于学习，在引进了别国的先进经验之后很快就能消化而且还能进行发展，就连拉面和咖喱饭都是这样。这次在ombudsman的行政监督方面还是这样，日本不但实现了对行政进行监督，而且连别的国家供养“ombudsman”行政监督官员的政府经费都省了下来，只靠民间的志愿者就干成了。

这个例子告诉人们，规范政府公职人员行为这个问题既不复杂也不困难，真要想做的话也很简单。既有可操作的解决方法，也有成功的实例。

但是要想规范政府公职人员的行为是有一个前提的，就是政府公务信息的公开透明和司法的公正，否则是不可能解决的。

前不久李克强总理在国务院第一次廉政工作电视电话会议上曾经指出“财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。……首先要改革预算，建立公开、透明、规范、完整的预算体制，把政府所有的收入和支出都纳入预算，形成强有力的约束机制。二是要深化税制改革，正税清费。三是合理划分中央和地方的职权，使地方政府的财权职权相匹配。四是继续推进国库制度集中收付和公务卡制度改革。……基本要求是以公开为原则，不公开为例外。除国家秘密、商业秘密和个人隐私外，所有政府信息都要公开，不宜公开，或暂时不宜公开的，要有一套细的政策和管理办法。……公开的形式要通俗，要让老百姓看得懂，知道政府的钱是怎么花的？花了多少钱？办了什么事。”

能够把这段话解读为：经过了这么多年的失败之后，终于找到了正确的反腐思路。

反腐的目的并不是要惩治腐败，反腐的目的应该是要阻止腐败。政府公务信息的公开透明是阻止腐败重要的第一步，走出这一步远比抓几个贪官或者严惩被抓的贪官要重要得多，只有这样做才能使得官员即使想贪也无法贪。

 

来源：俞天任

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