人大许可审查的重点应在于程序是否合法，是否可排除故意阻挠代表履职或因履职受到打击报复的情况。

是否符合逮捕、刑事审判条件或采取其他强制措施是否恰当，乃至罪与非罪，则不宜介入。

2012年8月29日，温州市十二届人大常委会第四次会议的第二天。由广西玉林市公安局委托温州市公安局提请的一份许可报告，最终未获通过。

温州市人大代表、宣达集团实业有限公司董事长叶际宣被指控涉嫌行贿非国家工作人员，警方拟对其采取刑事强制拘留措施。

此案被列入公安部大要案，却面临当事人合法脱身的窘境。

根据宪法和代表法，限制人大代表人身自由，须事先经同级人大主席团或常委会许可。

法律赋予人大代表人身保护权，目的在于保障其依法行使监督等职权。2012年4月，河南省潢川县人大代表李万均为帮农民工讨薪，被警方通缉并拘捕羁押，在人大干预后，当局撤销了通缉令。

但也有人担忧，在我国缺少专职人大代表的情况下，具有各种现实身份的人大代表，难免被各种利益裹挟，“特别保护权”可能成为利益和犯罪的“护身符”。

“非法承包”

事件源于温州宣达实业与广西银亿科技化工有限公司（以下简称“广西银亿”）合作的项目——年产40万吨的硫磺制酸工程。

广西银亿科技化工有限公司位于广西玉林博白县，是银亿集团的全资子公司。银亿集团是总部位于浙江宁波的一家大型企业集团。

宣达实业集团是温州永嘉的“功勋企业”。根据宣达官方资料介绍，其“硫酸制造设备成套化和硫酸工程设计跻身国际先进水平，圆了中国硫酸几十年的梦想”。

2009年9月，双方签订工程总承包合同，承包金额近1.3亿元，完工日期为2010年9月28日。但至今，该项目仍未完成整体竣工验收，实质造成近24个月的逾期，且“事故不断”。

在银亿向温州市人大等相关部门提交的“情况汇报”材料中，认为宣达“在没有工程承包资质的情况下，非法承包了该工程”，造成工程逾期及1亿多元的直接经济损失。

根据我国化工石油工程施工总承包企业资质等级标准，硫酸工程一级资质企业必须近5年承担过3项32万吨/年以上硫酸工程或单项合同额在1.5亿元以上的工程。银亿化工招标的40万吨/年硫酸项目，属于大型化工项目，对资质要求更为严格。

广西银亿相关负责人告诉南方周末记者，从事后了解的情况来看，“宣达没有这样的资质”。

宣达一份内部资料显示，成立于1990年的宣达实业，近年业绩一直保持稳定增长，但即便如此，2010年的总产值仍不到4亿元。

“具体来说，就是技术、经验和人员配备不到位。”广西银亿上述负责人说。

不过，2011年12月21至24日期间，宣达与广西银亿的经办人闻某、忻某，未经授权，就工程逾期施工及施工质量等问题出台了三个会议纪要，将逾期原因归结为“雨水多”和“新增工程”等因素，对项目逾期进行部分免责，同时提高了工程造价。

巧合的是，作为广西银亿主持日常工作的肖万林，事关大局，却远在国外考察，“并不知情”。

涉嫌行贿

肖万林，宁波人。2008年被聘任为广西银亿科技矿冶有限公司总经理。

如果没有肖万林，广西银亿硫酸工程逾期一事，就不过是一个简单的民事经济纠纷。

转变从硫酸工程招投标阶段就在悄悄发生。据警方掌握的证据，在项目招投标阶段，宣达方面即积极与肖万林私下接触，并许诺一旦中标，将按工程造价1％给其提成。

顺利获得承包权后，根据事先承诺，宣达方面由叶际宣妻子金美珠出面，分别于2009年12月、2010年7月、2011年6月向肖万林行贿三笔各50万元共150万元。

此外，金美珠还涉嫌向硫酸项目负责人闻某、广西银亿科技矿冶有限公司工程部经理忻某分别行贿8.3万元和3万元。

在宣达一篇发表于2011年12月28日的内部报道中，上述三人还于一个月前接待了叶际宣对广西银亿硫酸项目进行的追踪考察，“经过严谨的数据监测，工程运行良好”。2011年11月银亿集团一位负责人奔赴广西，却发现工程仍未完成，且事故频发。

在叶际宣“实地考察”后一个月，肖万林等人即以广西银亿的名义与宣达签订三份“会议纪要”。银亿集团在获悉后察觉有异，便由集团纪委等相关部门介入调查。

2012年2月，涉嫌受贿的肖万林、忻某分别向广西警方自首，闻某被拘捕。三人交代了受贿情况并供述了叶际宣夫妇行贿的过程。

随后，广西玉林市公安局以“对非国家工作人员行贿”事由对叶际宣、金美珠进行立案侦查，这一案件也被列入公安部大要案督办行列。

2012年3月12日，广西警方将金美珠列为网上通缉在逃人员。8月21日，金美珠被警方抓获。

人大代表

在警方掌握的证据中，宣达集团董事长叶际宣，始终是链条里绕不开的环。

两天前，南方周末记者曾拨通叶际宣的手机，在确认为叶本人后，采访被拒绝。

接近叶际宣的人描述称，叶稳重、干练，颇有“军人作风”。与叶际宣本人丰富的社会活动经历相比。在商贾云集的温州，他的身价并不显赫。

这不妨碍他拥有许多身份。除了身兼温州市泵阀工业协会副会长、中国泵行业协会副理事长等职，另两个头衔更重要：永嘉县工商联副主席和温州市人大代表。

“人大代表”这一身份，广西警方还是在对肖万林的审讯中获悉的。这也正是警方只通缉叶妻金美珠，而未对叶本人采取任何措施的原因。

按照宪法和代表法规定，县级以上各级人大代表，非经本级人大主席团或常委会许可，不受逮捕或者刑事审判；许可的范围还包括采取“法律规定的其他限制人身自由的措施”。

2012年2月14日，广西博白警方专赴温州市人大常委会报送相关许可申请。温州市人大相关工作人员以“刚换届”为由，加上博白县与温州市非同级区划，沟通并不顺利。

2012年3月8日，由广西玉林市公安局牵头二赴温州，与温州市人大就此事进行进一步协调。温州市人大相关工作人员又提出，叶际宣是温州市人大代表，对他采取强制措施必须由温州市公安局进行侦办审查，经温州市公安局同意方可办理。

但在一名资深公安系统人士看来，这样的要求似可商榷，“谁主办，谁负责”是案件侦查的基本原则，侦办审查不符合常理。

3月下旬，玉林警方再赴温州，由温州市公安局向温州市人大常委会提交了许可申请。温州市人大相关人员提出，有关法律对许可时间没有明确规定，不能确定何时能提交审议。

6月底，广西警方四赴温州。温州市公安局在审阅案情和证据后，认为符合采取刑事强制措施的条件，并由温州市公安局相关人员向温州市人大进行了专题汇报。

8月29日，温州市十二届人大常委会经过投票表决，《关于许可对温州市人大代表叶际宣采取刑事拘留强制措施的报告》未获通过。

据知情人士透露，45名温州市人大常委会委员到会。在表决器上按下“赞成”键的有21人。2票反对。多达22人弃权。赞成票最终没有过半。

“特别保护权”

有意思的是，与拘留叶际宣被否决的同时，温州市人大常委会《关于依法许可对市人大代表采取限制人身自由措施的办法（试行）》（以下简称“办法”）获得通过。

据了解，“办法”于2012年5月份着手起草，6月底形成，8月底修订，最后与刑拘叶际宣“许可案”同时上会审议。

温州市人大常委会代表工委主任陈永聪称，“市有关国家机关主要负责人鉴于代表违法事件时有发生的情况”，建议市人大常委会出台相关许可办法。

现有法律对人大许可权如何行使缺乏具体规定。中国政法大学教授焦洪昌认为，应从制度层面完善程序。比如，人大许可前要审议，是事实性审查还是程序性审查？人大许可或者不予许可，有哪些救济途径？

近几年的立法实践更倾向于“程序性审查”。2010年代表法修订，在“特别保护权条款”（第三十二条）中增加规定，人大主席团或常委会受理有关机关提请许可的申请，“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定”。

法学界多数观点认为，人大对提请许可的案件的审查为程序性审查，重点应在于程序是否合法，是否可排除故意阻挠代表履职或因履职受到打击报复的情况；至于是否符合逮捕、刑事审判条件或采取其他强制措施是否恰当，乃至罪与非罪，人大不宜介入，以确保司法审判独立。

目前未有事实证明，警方提请拘留叶际宣与其作为人大代表的履职相关。不过由于人大常委会采取票决制，“意外”终难避免。

人大代表“特别保护权”再次被推上风口浪尖。有人质疑温州市人大护短，有人提出应公布否决理由。

温州市人大常委会主任陈笑华不认同这样的说法。她向南方周末记者表示，程序还在进行中，“我们一直在依法履职，依法办事”。焦洪昌也认为，从目前掌握的情况看，温州市人大至少在程序上没有问题。

根据人大组织法和监督法，上级人大常委会可撤销下级人大及其常委会的不适当的决议。如果警方对温州市人大的否决有异议，可以在更新证据后重新提交温州市人大许可，或向上级及浙江省人大提出请求。南方周末记者了解到，温州市公安局已向广西警方提出再次申请许可建议，“程序还在进行中”。

来源：南方周末

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